作者：李 伟 

        一、引言

        处级干部处于单位重点领域和关键岗位，建立岗位风险预警防范机制，是我们党在政治生活和党的廉政建设中一个具有现实意义的研究课题。在单位中，处级干部岗位具有地位特殊作用大，职级不高权力大的特点，在权力的配置上表现为制定政策、执行制度、使用权力。因此，一旦他们道德滑坡、决策失误，权力的执行就会发生偏差，再加上社会上诱惑很大，很难自觉抵制腐败。

        据2012年1月在上海市两会期间，市人民检察院所作的报告中披露：2011年上海市全年共立案侦查贪污贿赂案件336件393人，同比案件持平，人数上升2.6％，其中，大案315件，局级干部3人，处级干部39人。

        又据2012年3月在全国两会期间，最高人民检察院所作的报告中披露：2011年全年共立案侦查各类职务犯罪案件32567件44506人，人数同比增加1%，其中贪污贿赂大案18464件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人（含厅局级198人、省部级7人）。这两组数据显示出处级干部这一群体犯罪数量之多与职务犯罪防范工作所取得的成绩相比还是有不少的距离。

        中央纪委十七届七次会议强调，全党要不断增强党的意识、政治意识、危机意识、责任意识，坚持党要管党、从严治党，坚持强化思想理论武装和严格队伍管理相结合、发扬党的优良作风和加强党性修养与党性锻炼相结合、坚决惩治腐败和有效预防腐败相结合、发挥监督作用和严肃党的纪律相结合，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始终坚持党的性质和宗旨，永葆共产党人的政治本色。加强处级干部队伍的党风廉政建设，确保处级干部队伍的健康成长，对促进社会长足发展意义十分重大。

 

        二、处级干部在关键岗位中突显的地位

        处级干部在单位中是主要负责人，也是晋升更高一级干部的重要来源。由于有一定的决策权，因此，岗位风险尤为突出。如果不注意风险防范，腐败极易乘虚而入。

        案例1：南昌大学原基建处处长周光文，有着博士、教授头衔。他在担任南昌大学新校建设中担任工程建设副总指挥。因受贿439万元，被南昌市中院判处有期徒刑13年。开始时，周光文还能严格要求自己，拒绝请吃，不参加承建方提供的娱乐活动。但随着时间的推移，他与承建方打交道多了，不断地放纵自己，人生观、价值观发生了变形和扭曲，从土特产到现金礼券来者不拒。直至案发，许多受贿来的钱他自己都说不清楚。看来仅仅凭自身素质去抵御腐败是不可靠的。腐败的最终结果就是丧失党性，丧失信仰，走向犯罪的深渊。

        1、地位特殊作用重要

        处级干部在单位组织结构中，处于承上启下的重要地位。既然岗位如此显现，那么其权力、责任、付出都具有风险。风险处于其决策的整个过程，特别是独立完成某一项行使权力并产生结果之中。处级干部更加贴近下属、贴近现实、贴近基层、贴近矛盾冲突的前沿，其工作更为琐碎、更为繁杂、更为具体、更为困难。从权力配置来看，处级干部的权力和职责更加具有挑战性和前瞻性。其承担的责任涉及制度、机制、管理、协调等等。应该说，处级干部有什么样的能力、作风、素质、水平，直接关系到所在单位决策的落实、关系到工作能否顺利开展。

        2、级别较小权力大

        处级干部在单位中虽然级别不如单位最高领导那样位高权重，但也分管单位一个部门或一个机构，因此，在权力的操作上还是很强势的。特别是位于重点领域和关键岗位的负责人，更是会存在监督缺失的情况。以上列举周光文的案例就是最好的反面教材，也最能说明问题。处级干部的权力主要体现在，一是行使权力的更广泛和全覆盖，拥有较大的资源整合空间、使用权、选择权、提名权，直接或间接地管理和调控多个部门、众多人员，直接或间接地管理着社会政治经济的方方面面、林林总总。二是行使话语权更为突出和响亮，在决策层面上特别是“三重一大”问题上尤为明显。三是权力运行中有较大的空间和自由度，极容易造成权力游离于制度，权力成为满足个人欲望法宝，也容易为心怀叵测的人提供以权谋私的条件。

        3、掌控全局责任重

        处级干部在单位中全面负责，掌控全局。其承担着带领全处人员“确保一方稳定，发挥一方优势，促进一方发展”的重大责任，其既负有行政事务的责任，又有抓好班子队伍的建设，激发全处人员的积极性，处理好日常工作的义务。同时，随着改革和发展进入攻坚阶段，新问题、新矛盾的大量涌现，处级干部所承担的责任呈现出不断延伸和加深的趋势。

        4、身处基层影响面大

        处级干部在强化党的基层组织和全处党员干部的凝聚力、战斗力，发挥战斗堡垒和先锋模范作用等方面，起着至关重要的作用。处级干部是党组织委派到处里的最高领导，他的言行举止是群众心目中党的化身，负有感召群众、凝聚人心的责任，影响着全处的形象和声誉。能否发挥好这些优势，履行好这一责任，对于党的执政理念和地位的巩固都具有重要的影响。处级干部是抓干部带队伍的领头人，其思想意识和认识问题、分析问题、解决问题能力的强弱，直接关系到全处党员干部的建设面貌和职业道德修养，以及党性、人品、作风、情趣的价值观。当然，也会产生极大的示范效应，间接地影响着行业、单位乃至社会风气。

        5、期望值高压力大

        处级干部在单位中所承受的压力是多方面的。一是学习压力大。在决策中，认识上的局限性使他们很难判断是与非、对与错，特别是当今社会环境复杂，行政事务处理要求快速，上级又高度重视，这就让处级干部整天忙于事务，缺少学习时间。久而久之成为法盲，一步不注意就会走向反面。二是工作压力大。主要源于处级干部承担的工作越来越多，责任也就越来越重。其所面临的工作难点和不可预测的因素始终困扰着他们，实际工作与理想目标的距离逐步拉大。同时还有各方面的指责和追究。三是精神压力大。紧张的工作状态，社会上形形色色的诱惑以及职务升迁心态的不平衡，都会导致人际关系危机和思想上的颓废。

 

        三、处级干部的岗位风险及原因分析

        岗位风险主要来自于重点领域，工作中产生的风险是指在决策过程中可能遇到的对各种不确定因素进行识别、分析、判断、评价，以最低的成本实现最大的效益。这就需要处级干部廉洁自律、履行职责，抵制可能引发的腐败问题。

        案例2：江西省国土资源厅耕地保护处处长黄岚，39岁就当上了处长，并被公示为副厅级后备干部，仕途一帆风顺。然而，她却沉迷在金钱里，在犯罪的泥潭中越陷越深。最终因收受贿赂121万元，被判处有期徒刑12年。作为年轻权重的处长，她向往着奢华的社会，可自己的收入又极不相称。这时她想到了权力，既然老板发财要靠自己，那么，趁手中有权时就狠捞一把，有权不用，过期作废。其实，黄岚放松了学习，人生观、价值观已经失衡。对金钱的贪婪，已经让她失去了理智，给社会、家庭、亲人都带来了负面影响。

        1、处级干部岗位风险主要类别

        处级干部的风险特点决定了其属于岗位风险较高决策地位。在现有的条件下，处级干部所承担的风险有很多，如：

        A.行政决策失误的风险。处级干部不仅要执行上级下达的工作计划和要求，更多的还要对行政事务进行决策。在决策中极容易受各种因素的干扰，如果思想意识不坚定，就会产生错误的决策。一种情况是大权独揽，决策过程没有程序。没有符合实际的制度，制造一言堂，使上级领导看不到真实现状；另一种情况是，在执行决策过程中，缺少监督机制，为以权谋私、弄虚作假打开方便之门。决策过程的失真，不仅直接导致既定的管理目标无法实现，损害自身形象、权威及公信力，也给个人带来政治风险。

        B.选拔干部失策的风险。处级干部在人事工作中除了有推荐权、参与权外，还有不少特定的权力，如：新进干部上岗投票权、干部竞聘高一级别职务的组织酝酿权、提名推荐权、方案制定权、主持决策权等。由于目前干部选拔任用机制还不科学、不健全、不透明，加之考核、识别的难度加大、选人用人的干扰因素较多，因而在用人过程中容易产生失察以及不正之风，腐败现象滋生蔓延。一旦问题出现，不仅使干部的个人形象和威信受到严重影响，而且会使我们的事业受到损害。

        C.制度缺乏执行力的风险。处级干部在决策实施中既是执行人，也是责任人。主要风险来自于决策凭个人的素质、能力、阅历、视野、经验。制度形同虚设，不执行制度、或根本就没有制度。当然，有的制度制定时缺乏科学、落实时又是一阵风。为了维护制度的权威要对于一些执行制度不到位的现状，认真分析原因，查找是制度本身的漏洞还是执行环节出现了偏差。对于前者，应当组织开展制度审查，对于过时的、操作性不强的制度予以修改或废除，对有漏洞、有争议的制度需要不断地完善和补充。

        D.职业道德丢失的风险。最主要表现为：一是思想上放松学习，喜好玩弄权术，不遵守民主集中制的原则，搞官僚主义，独断专行。二是经济上搞权钱交易，靠权力干预和插手经济活动，用权力寻租、索贿受贿，借机敛财。三是工作上不遵守规章制度，按个人的意志办事。对工作不尽心尽责，敷衍了事，失职渎职，工作作风不扎实。四是情趣上个人生活不检点，羡慕奢华生活。这类风险发生的频率很高，需要对处级干部通过警示教育，提高其认识水平。实现教育对象全覆盖，重点开展权力观、地位观、利益观的教育。注重发挥典型案例的教育，使职业道德在实践中得到升华。

        E.权力失控的风险。处级干部凭借自身掌控权力的优势，影响着行政事务的走向，如果不遵循公开、公正、公平的原则办事，就有可能以权谋私，甚至有较大的隐蔽性，不容易让人察觉。一旦失去了高度的警觉，就会被别有用心的人利用，从事违纪违法活动，对事业会带来不良的影响。化解权力失控风险，应该在于使权力大的分解和制衡，从严格意义上来说，权力失控是为了谋取私利，权力越大，就会演变成一笔笔巨大的发财机会，腐败问题也得不到根本性的解决。

        重点领域处级干部岗位风险是腐败多发区，处级干部的腐败除了与其他党员干部腐败危害有着共同点之外，还有着一些潜在的危险：a.精神懈怠危险；b.能力不足的危险；c.脱离群众的危险；d.消极腐败的危险。上述黄岚的案例充分说明了这四点。

        同样，破解这些危险也有对应方法：a.落实反腐倡廉的教育。坚持以关键岗位党员干部为重点，深入开展以理想信念、党纪党风的主题教育；b.加强正反典型教育，结合违纪违法案件开展警示教育，做到警钟长鸣；c.强化党员干部队伍的作风建设，要求做到公道廉洁的正派人，为政不移公正之心，用权不谋一己之私；d.建立廉政廉洁监督机制，认真落实规章制度。做到按制度办事，按程序操作。出现以权谋钱、以钱谋权的问题，要严肃追究主要人员的责任。

        2、处级干部岗位风险的原因分析。

        重点领域关键岗位风险的生成与岗位职能、权力的大小有关，也与一些主观和客观因素有联系。

        A.主观因素所产生的风险。处级干部在单位里处于中层领导干部，个人的素质是主观原因，起着决定性作用。应该说，素质越高风险相对低一些，素质差风险就会高一点。当然，腐败的发生有很多偶然因素，常常会有一念之差。特别是在决策时，权力观、道德观、利益观反映最为明显。只有做到民主决策、依法决策再到科学决策，才能规避风险。

        B.权力集中是风险产生的要害。现有的领导体制过于庞大，权力的执行者往往会滥用权力，很少主动提出愿意被监督。权力越是向上集中，越是独揽在手，腐败风险的可能性大大提高。由于权力分解很难做到规范化、科学化，为权力在行政事务上提供了操作空间，为权钱交易大开方便之门。

        C.监督失缺是风险产生关键。重点领域关键岗位无非就是有着管人、管财、管项目权，有着调配权、审批权、干部升迁提名权。目前的监督部门还是很健全，但执行力不尽如人意。一定要按照结构合理、配置科学、程序严密、监管高效的原则，探索科学分解和配置权力的方法，从权力运行的各个环节入手，实施从业务流程、制度建设和监督管理动态监督。

        D.制度虚设是风险产生的祸根。单位里制定的制度，有的年久失效；有的针对性不强；有的形同虚设；有的效果不佳。对于这一薄弱环节，要早发现、早控制、早修订，以规范和约束权力为主线，进一步完善关键岗位的廉洁制度，建立融合“教育、监督、预警、问责”为一体的有效防范风险制度体系，确保各项制度行得通、做得到、管得住。

        E.落后的管理是风险产生的诱因。在行政管理上从弄虚作假、急功近利再到营私舞弊，管理处于落后状态，腐败现象屡禁不止。要学习先进的工作方法，引进科技手段，加强风险监控和防范。落实“制度+科技+管理”，实现“人控+机控”的管理模式。让权力在阳光下运行，固化权力运行程序和工作流程，最大限度降低人为干预和腐败现象，提高有效防范风险的能力。

 

        四、加强处级干部岗位风险预警防范的对策

        岗位风险预警防范，针对的是权力配置、运行的制约和监督，实际证明，不受制约的权力必将导致腐败。处级干部掌控着单位工作、个人前途的走向，要用好权力、把握好权力，必须注重二个方面：一是更加注重透明性。阳光是最好的防腐剂，公开透明的权力是最好的监督。二是更加注重规章制度的执行。重视发挥规章制度的有效性和保障作用，逐步形成配套完整、科学严密的制度理念。

        案例3：湖南医科大学原基建处处长屈大献因犯受贿罪一审被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。同时追缴其受贿犯罪赃款，上缴国库。经法院审理查明，1999年至2006年期间，屈大献在利用担任湖南医科大学基建处处长、湘雅医院新医疗楼工程建设副指挥长期间，利用职务便利，为他人承揽工程谋取利益，多次收受或者以借款名义索要他人共计522万元人民币。法院认为，屈大献具有索贿情节，应从重处罚。屈大献平时很少认真学习，思想上放松了，没有主动把自己置身于党纪国法的监督和教育之下，喜欢自己说了算；面对大规模的建设，私心多了。在这种思想状况下，离组织远了，离纪律、政策远了。

        1、由学习型组织向研究型组织过渡

        目前市场竞争日趋激烈，如何推进自身内涵的发展，这是每个处级干部都要面对的问题。这就要求必须在以人为本的理念下，借鉴学习型组织理论，改革学习的组织管理，提高学习质量，创建学习型领导班子和学习型党组织。加快学习观念的转变，建立健全合理的制度，进行科学有效的工作管理，以学习型研究型领导班子建设和学习型党组织的创建，带动工作的深入发展。只有通过创建学习型党组织、学习型研究型领导班子，才能发挥自身优势，才能为经济发展提供强大的思想基础和凝聚力保障。

        在挑战和机遇并存的时期，经济体制变革、利益格局调整的大背景下，腐败现象仍易多发，我们既要看到反腐败斗争的巨大成效，也要明确的认识到反腐败的长期性、复杂性、艰巨性，切实增强忧患意识、责任意识。对于出现的新问题、新情况，只有不断学习、研究，才能辨别是与非、对与错。由学习型组织向研究型组织转变的过程，是检验党组织工作能力的标准，更是党组织引领能力的最终目的。一方面，针对暴露出来的弱点和不足对党组织提出了学习要求；另一方面，通过学习性提升到研究性又能够检验工作能力水平是否提高。

        2、排查岗位风险建立防范机制

        排查岗位廉政风险、建立预警防控机制是一项以勤政廉政为目的，融教育、制度和监督于一体，将廉政建设、作风建设和能力建设有机结合的工作运行机制。“制度+科技”是近年来推行廉政创新的具体实践，通过廉政制度与现代科技之间的有机互动和相互融合，价值内涵在于以预防性的方式强化廉政建设的效果。通过对处级干部工作岗位查找廉政风险点，制订相应防范措施，规范和制约权力，建立健全有效的防控廉政风险机制，将预防关口前移，可以最大限度地降低廉政风险，提高反腐倡廉制度的科学性、严密性和针对性。

        开展廉政风险排查工作，要积极与稳妥并重，既不能急于求成，也不能原地踏步。要把长远目标和阶段性目标相结合，把重点突破和整体推进相结合，循序渐进，不断完善。要建立长效监督机制、预警机制和防控机制，规范工作流程，做好每一项工作，抓好每一个环节，全面覆盖，不留死角。

        3、科学配置和运作权力

        权力运行必须要进行科学配置，既不能过于集中，也不能滥用闲置。要实现权力之间的互相制约，兼顾权力行使的公平和效率，就必须寻求规律。党的十六大已经阐明了这一规律：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。凡是有权力的地方；凡是重点领域关键岗位都可以运用这一规律。

就本文来说，所谓结构合理——处级干部所领导的单位、部门必须要有党政班子，“三重一大”需具体决定，防止“一言堂”； 所谓配置科学——要优化权力运行，通过科学化管理水平；所谓程序严密——使用权力必须做到公开、公平、公正，让大家看得见领导对热点和难点是如何处理的。所谓程序严密——就是要有一整套制度作保障，权力的运行不能随心所欲为所欲为，而要立规章、走程序、有监督。所谓制约有效——就是要使决策权、执行权、建议权与利益脱钩，从源头上清除产生腐败的条件和空间。权力的制约还运用科学手段，利用电子留痕技术突破现行监督机制上的某些局限性。通过电子监督系统和被监督的业务系统共同建立一个信息平台，能够较好地克服监督形同虚设这一老问题。目前建立的廉政预警防控机制系统平台，已经显现出很大优势。

        4、落实党风廉政责任制

        加强党风廉政责任制是党的廉政建设最有效的保障，对有效地克服消极腐败现象，保持党的先进性、战斗力有着重要的意义。但是从实际情况来看，一些处级干部认识不到位，总感到这是顶层设计，下面很难落实，难以取得扎实的效果。那么解决这一难题方法有哪些？

        1）教育内容要切实有效。要使党员干部意识到，作为单位的主要负责人，下属出现了问题，其责任必须由自己承担。因此，要通过各种形式强化廉政教育，但教育不是空洞的、枯燥的，而应该是丰富的、生动的。如：组织观看廉政宣传话剧（如《枫叶红了》、《江姐》等）、参观反腐展览、唱红歌等，目的是要强化处级干部责任意识，率先垂范，既当好组织者，又当好宣传员。

        2）设立责任目标分解内容到人。党风廉政责任制要在总体目标确立后，分解到支部，落实到人头。把目标、责任明晰内容、细化措施、规定范围、量化指标。

        3）与廉政文化的开展结合起来。要着力提升处级干部的文化素质，要求处级干部必须具备更高的文化追求、更高的精神需求。增强群众参与的积极性，从群众的口碑中体现出干部的工作作风和感召力。

        4）注意建立责任的追究制。责任追究制要有执行力，只能硬不能软。党风廉政责任制讲求的是“谁主管谁负责”。对认真执行责任制、成效显著的要予以宣传，反之则要进行警示教育。

 

        五、分析破解岗位风险难题的思考

        当前，有一个值得警惕的现象：“权力期权化”。“期权”原指股票期权，是指一个公司授予其员工在一定的期限内（如10年），按照固定的期权价格购买一定份额的公司股票的权利。“权力期权化”则是指将“期权”引进权钱交易之中，具体说是，党员干部在谋取不正当利益时，不在交易当时攫取利益，而是等到多年后甚至退出权力系统以后再巧立名目收取。

        案例4：2008年8月14日，上海市检察机关对64岁的上海市房屋土地资源管理局原副局长殷国元依法提起公诉。殷国元被指控犯有受贿罪、巨额财产来源不明罪、滥用职权罪和私藏弹药罪，涉嫌获取非法收入4000余万元，数额之大令人触目惊心。特别值得注意的是，殷国元多次以明显低于市场的价格购买房产，以亲属名义收受他人干股，在退休后大肆索贿受贿。殷国元以近乎“对折”的方式“购买”房产，涉案金额数百万元，可谓案情典型、数额巨大。以“明显低于市场的价格”购买物品，或者以“明显高于市场的价格”售出物品。这是一起退休后变本加厉“兑换期权”的典型案件。

        由此可见，出现这样的问题只能说明，重点领域关键岗位风险无论是个人还是社会都存在着诱惑和隐患。对于个人来说，一个透明、清廉的社会意味着更多、更安全的机会和市场，对于社会来说，建立平等、公正、有竞争力的环境，腐败现象才难以有生存的温床。

        1、“权力期权化”特点：a.具有隐匿性强、时空跨度大；b.回避了赤裸裸的短平快型交易，不留痕迹，不落下把柄；c.安全系数高，现有法律缺乏严格界定；d这一现象已从“苗头阶段”逐步蔓延到“扩散阶段”。

        2、“权力期权化”现状：a.在一定时间后，索取高额回报；b.离职后，充当顾问收取高薪打工费；c.通过入干股回收红利；d.通过其影响力谋利后换取回报；e.通过关系网为亲属、子女谋取利益。

        3、遇到的难点：a.权钱交易后获利时间长使的调查取证困难重重；b.法律没有进行有效的规范构成犯罪界定无法可依；c.制定的规章制度都是粗线条缺乏严格处罚规定；d.在司法实践中判决的“权力期权化”腐败案件基本没有。

        4、破解的方法：a.加强对重点领域关键岗位防腐治腐的研究；b.加大预警防范教育力度；c.筑牢当权者拒腐防变的思想基础；d.创新构建电子网络系统监督格局。

        5、几点启示：a.在刑法中增加惩治“权力期权化”的法律依据；b.对于退休离职或经商的干部明确规定收入报酬；c.特别是对离职经商的干部从严甄别其去职的动机与目的；d.对离职经商的干部要有签订遵守职业道德的承诺书的仪式；e.对于共产党员必须告知其应以党章的规定约束自己的行为；f.以典型案例为教育形式加大对“权力期权化”的腐败力度。

        应该看到，这种进行长期铺垫“放长线，钓大鱼”的“权力期权化”现象，渗透危害性极大，许多党员干部都因此而判刑入狱。可喜的是，中央纪委已经察觉到了该问题的严重性。中央纪委副书记、新闻发言人吴玉良近来明确表示，将加强对领导干部的日常管理和监督，防止“权力期权化”问题的发生。将进一步做好三个方面的工作：一是完善相关制度规定。去年3月，中共中央出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。二是加强对领导干部的日常管理和监督。三是严肃查处违纪问题，防止“权力期权化”问题的发生。

        六、结论

        综上所述，研究和分析重点领域关键岗位风险的实践，是为了有效地揭示权力配置、运行的政治性、科学性。其意义在于，要为处级干部开拓进取创造良好的氛围。其实，权力从本质上来说，只有二方面的作用：一是指挥下属；二是提升自己。指挥下属分为二种状态：一是指挥有方；二是胡乱指挥。提升自己也分为二种局面：一是如鱼得水；二是以权谋私。这就告诉我们，作为工作在第一线的处级干部，承担着重大的责任，面临着特殊的考验。加强关键岗位风险防控的最终目的，是规范权力的使用，要激励干部工作的积极性，营造一个学习型、研究型的政治环境，为选拔德才兼备、群众公认的党员干部打好基础。努力做到：让想干事业的人有机会；能干实事的人有舞台；干成业绩的人有荣誉，使重点领域和关键岗位风险预警防范的各项措施真正发挥作用，取得实效。

 

 

 

本文发表于《上海党史与党建》2012第12期